綠能納環評草案》山坡地15公頃、公有造林地納環評,民團:規範仍太寬鬆,小水力開大門

光電開發對全台農漁村、生態造成重大影響,然而過往光電開發幾乎是「免環評」狀態,引發爭議,去(2023)年3月,更有 13 位環評委員連署建言,應檢討規定,擴大光電環評範圍。

6 月 28 日,環境部宣佈針對「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」(以下簡稱「開發標準」)部分條文進行修正,環境部指出,本次修法內容,新增國家公園、特定農業區之農業用地等環境敏感區需要環評外,也新增山坡地設置太陽能光電板達 2 萬瓩以上或面積 15 公頃以上者,亦應實施環評規定。

對此,地球公民基金會認為,環境部願扛起責任值得肯定,然而新法內容仍過於寬鬆,恐難遏制對生態及生活環境的衝擊。彰化環保環盟認為,修法並未納入海岸潮間帶濕地令人失望,國產署手持大筆優良國有農地,卻容許光電商向農民追討以開發光電,這類國有地釋出,對經濟、社會影響重大,依然無法可管。

彰濱工業區的崙尾東潮間帶,因編定為工業地而遭開發光電,成為名符其實地光電海。(照片提供/munch)

新法增訂「環境敏感區需環評」

環境部環境保護司司長蔡孟裕表示,本次修正著重在太陽光電、地熱、小水力等再生能源環評認定標準、太陽光電發電有效管理以及變電站室內化等配套。

配合《再生能源發展條例》修正,環境部針對裝置容量未達 2 萬瓩的小水力發電,新增「引水點下游水量維持  2 CMS」及「發電後尾水放回原地面水體」兩個條件,在經過目的事業主管機關審核確認後,可免實施環評。

另外,過去太陽能光電開發只有在重要濕地才需要環保,此次增訂「國家公園、野生動物保護區、自然保護區、特定農業區之農業用地、公有造林地」等環境敏感區位,未來開發光電皆需實施環評。

同時,山坡地設置太陽能光電板達 2 萬瓩以上,或面積 15 公頃以上者,亦應實施環評規定。蔡孟裕補充,為了避免分割地目規避環評的情況,本次開發標準也增訂「鄰近用地面積合併或累積計算」的規定。

環境部環境保護司司長蔡孟裕坦言,修法是為了加快綠能發展的進程。(攝影/楊語芸)

地熱、小水力放寬環評標準,室內型高壓變電站50公尺內免環評

蔡孟裕也提到,地熱開發原本的規定是 1 萬瓩以上就需要環評,但考慮到地熱能源在地面的建築量體較小,對於地表影響相對較輕,因此除了位於環境敏感區仍維持原來  1 萬瓩以上、面積達 2 公頃以上者需實施環評外,一般區域的地熱開發則變更為 5 萬瓩以上才需要環評,以鼓勵業者儘量減少地面的開發面積。

至於室內型高壓變電站,蔡孟裕表示,台灣建議的電磁波強度標準為 833 毫高斯,但根據研究,變電站距離十公尺以上、電磁波強度會降至 10 毫高斯,因此變電站邊界與國民中小學、醫院邊界之直線距離 50 公尺以上者,得免實施環評。

最後,為了鼓勵新興能源試驗性發展,環境部也將增訂「經目的事業主管機關核准之試驗性計畫」,如氫能,則可免實施環評規定。

蔡孟裕指出,本次修正的預告期為 60 日,希望草案能在年底前上路。

地球公民:環評法規有限,應搭配其他國土法規共同治理光電

對於此次修法,地球公民基金會議題部專員梁聖岳認為,大眾最關切光電開發對生態的衝擊及生活環境的影響,然而環評法規主要是針對空氣、水、廢棄物、土壤污染影響,至於生態及生活環境難以直接訂出標準。

他認為環境部願意扛起責任,值得肯定,不過山坡地在 15 公頃以上須實施環評,還有間隔距離在 20 公尺內才算比鄰,這類規定留給廠商化整為零的空間,廠商只需要 14 公頃以下間隔超過 20 公尺,這種規範意義不大,他認為至少應間隔應在 500 公尺才有意義。

梁聖岳認為,環評制度有其侷限,其他諸如區域計畫及未來銜接的國土計畫,還有農地變更法規,都應該一起攤開來檢視其光電規範。尤其是經濟部已制定《能源用地白皮書》草稿,應送交政策環評,才能整體評估能源開發用地對整體環境生態的影響。

彰化環盟:海岸潮間帶成光電海、國有農地大放送,應以環評重新檢視

而在飽受風、光電開發肆虐的彰化,彰化環保環盟總幹事施月英認為,這一次修法並未納入海岸潮間帶濕地令人失望。她指出大城、芳苑等國光石化預定地有大筆海岸濕地,由於不具法定濕地保護,也被光電開發商覬覦,應一併納入。(閱讀「因光電流失的國有地」點選這裡

尤其是彰濱工業區以東的崙尾灣,數百公頃潮間帶被經濟部出租給光電商,現況覆蓋滿滿光電,導致水流速度變慢淤沙嚴重,一旦極端降雨或暴潮,造成周邊鄉鎮水患風險提高。她表示已經向環境部長彭啟明請求重啟環評檢視本案,正在等待官方回應。

施月英也建言,過去的特定農業區標準是建立在水稻之上,但是芳苑還有一千多公頃農民耕作中的國有地,種植許多山藥、蘆筍、紅蘿蔔等高經濟雜糧作物,卻面臨光電商開發進逼。她認為國產署手持大筆優良國有農地,卻容許光電商向農民追討以開發光電,這類國有地釋出,對經濟、社會影響重大卻無法可管。

芳苑上千公頃國有地由農民耕作,國產署卻授權光電商開發,引發極大爭議。(攝影/林吉洋)

光電爭議熱區:一般農地超過一定規模就該環評

花蓮鳳林鄉有 1700 公頃國有造林農地,被國產署釋出給光電商圈地,如今公有造林地納入環評,當地社區工作者李美玲持正面肯定態度。但她也提醒,大面積地面行光電開發,對環境影響巨大,日本規範 40 公頃就是一個參考,不論是一般農地或特定農地應該納入環評。(閱讀「花蓮鳳林光電圈地,超過1700公頃」點選這裡

而在屏東內埔鄉,台灣農林公司所屬老埤農場面積達 700 公頃,被企業規劃做光電開發引發輿論譁然。記者查詢該地所屬分區為山坡地保育區農牧用地,依新規定也將納入環評範圍。當地生態人士曾昭雄認為「農業是生態的基礎,不論是否山坡地或面積大小,對生態都有影響」,他希望政府肯定農地對環境的貢獻,應更積極保護農地。(閱讀「400公頃原野,將全面變更種電」點選這裡

石虎保育協會:環評有其侷限,根本之道是指引光電到正確地點

苗栗石虎保育協會專員陳祺忠表示,苗栗 85% 屬山坡地,新制將山坡地光電納入環評,對於石虎保育工作有幫助。但是他也提醒,環評制度並未如大眾想像嚴謹,環評只能延緩開發流程,平均算下來,環評審查案件只有 1.5% 會被否決。

他更憂慮開發商反向操作,一旦光電開發案取得環評許可後,反過來以此要求農業部門同意其農地變更案。

他認為光電侵吞農地的壓力,在於政府收購綠能的政策失調加上規範不足,當電業商偏好開發大面積地面型,便宜的農地與轉移非農用的開發利益,吸引廠商競相追逐。

陳祺忠指出,要解決問題需要相關部門檢討政策,導引廠商避開自然土地跟農地到正確地點開發,例如都市計畫區內屋頂範圍,以及非都市計畫區內的非農用土地,這些範圍還有大筆土地擁有光電設置潛力。

苗栗許多光電場,開發在石虎棲息的山坡地森林,引發保育爭議。(圖片提供/台灣石虎保育協會)

環團:「小水力」亦可能衝擊生態,不該全面免環評

台灣河溪網協會秘書長鄒明軒指出,去年《再生能源發展條例》修法前,原本規定「水庫集水區」、「攔河度的高度 5 公尺以上」、「環境敏感區」等若要開發水力發電,必須經過環評程序,且將小水力發電定義嚴格限縮在「運用圳路或既有的水域建造物」。

不過《再生能源發展條例》修法後,卻將小水力發電的定義擴大,包括水道、管區、新建造的水域建造物等在 2 萬瓩內,都符合小水力,等同於小水力發電不再因設置區位受環評制度把關。

鄒明軒認為,本次修法的目的當然是為了鼓勵發展小水力發電,環境部認為,它屬於低衝擊的開發行為,不需要有那麼多環評作把關,然而許多小水力發電若在不當的區位或以不當的形式設置,也會有生態影響。

目前小水力發電的配套措施尚未完善、仍在建置階段,就直接放寬為「免環評」,鄒明軒期期認為不妥。他同時認為,裝置容量 2 萬瓩的量能非常大,像花蓮豐坪溪主流預定建造 14 公尺高的攔河堰,其搭配的發電廠就是未達 2 萬瓩的裝置容量。

以國際標準而言,2 萬瓩以下還可以細分為迷你型、微水力發電等。如今台灣一刀切在 2 萬瓩,且從水力發電應實施環評標準中排除,可能讓許多應環評的生態敏感區遭到「免環評即開發」的命運,他建議應該重新檢討小水力發電的定義,或是直接回到原本水力發電的「應環評條件」。

環境部:環評僅為一環,開發需政府各部會分工管理

針對環團意見,蔡孟裕說明,修法目的確實是為了加速再生能源發展,但同時也會考量實際情況而檢討。他認為相對其他能源帶來的空污、水污等,再生能源確實是相對潔淨的選項,雖然有社會影響,但需要不同政府機關來分工。

例如農村建地蓋光電,需要內政部及能源署來檢核,漁電共生則有農業部把關。「不是把法規愈改愈嚴就是好的方向,也不是把所有案件都丟給環評就好,不然全中華民國就只剩下一個環境部了。」

蔡孟裕舉例,地熱同樣豐富的冰島與菲律賓,便是 5 萬瓩以上才需要環評;台灣還加上面積 2 公頃的條件。這是參考了他國的作法,以及台灣實際上想達到的目的而作出的考量。

他另外補充,老埤農場位在平地,若農場打算興建光電場,必須變更地目,這有內政部把關,能源署也有責任,「我們也有『環社』這個工具」。他強調政府需要分工合作,太陽能開發是各部會協調推動的結果。

施月英表示,一般農業用地也必須保護避免開發。(上下游資料照)

環團:環評制度仍有關鍵效力,不能放任其他部會自行審議

關於環境部提到部會間應該合作,而不是把所有工作丟給環境部,鄒明軒十分認同,但前提是該開發行為背後的把關制度與管理配套,已有一定程度的作用。環境部握有環評制度,仍然具有為環境影響把關的職責,不能置身事外。

環評只是一個政策工具,本身也有許多瑕疵,但鄒明軒認為它有關鍵的效力:開發行為必須辦理公開說明會、有外部課責的正式審議制度、有公民告知訴訟的機制。如果只是中央主管機關自己把關審議,那麼公民團體還有什麼監督的工具?

能源署:會努力與民眾溝通

經濟部能源署再生能源設置推廣組副組長廖士煒補充,在審查光電業者提出的申請時,會主動建議業者避開環境敏感區域。他提到目前受理的案件在新增條件(即山坡地設置太陽能光電板達 2 萬瓩以上,或面積 15 公頃以上)成立後,會有約 20% 需要進行環評。

廖士煒也提到,光電相對其他開發行為屬於「低密度」,他以日前「瓦磘村爭議」為例,如果蓋屋舍或工廠,所需建材對生態循環的影響強度遠比光電來得高。雖然出現了一些居民抗議的情況,但他認為這是因為大家對光電板的影響有錯誤的理解,「未來能源署會努力分進行宣導」。(閱讀「瓦磘村啟示錄》光電入農村,無視景觀居民需求」點選這裡

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