公民寫手

韓國農村生活品質政策的制度架構和前景

此翻譯之原文為Moon-Soo Jung, 2021, Institutional Framework and Prospects of the Quality of Rural Life Policy in Korea, FFTC-AP Platform. https://ap.fftc.org.tw/article/2950。此文章來自亞洲太平洋地區糧食與肥料技術中心農業政策資訊平台,本平台提供亞太地區各國農業政策文章與相關資訊,歡迎造訪https://ap.fftc.org.tw/取得更多亞太地區農業政策文章。

摘要

韓國政府的「農村生活品質政策」已經建立制度,目的是維持農村居民與都市住民擁有同樣的生活品質。因此,「農村生活品質政策」持續以提高農村在衛生、福利、教育、與文化等領域的品質,以及提升公共服務的供應水準為目標在執行。隨著近年來韓國農村地區社會空間和人口的變化,農村居民對政策的需求也同時產生重大的改變。在此過程中,韓國政府也在努力改善政策執行方法、詳細的評估手段和回饋系統的研擬等,以因應這些相關的社會變化。

關鍵字:農村生活品質、農村生活品質政策、農村政策

前言

最近韓國的農村地區,隨著老齡化族群和人口減少的發展趨勢,正面臨衰退的情況。韓國政府正透過各種努力,提高農村居民的生活品質,以防止農村地區的衰退、甚至消失。在過去,政府只對維持和保護農民感到興趣,即是以維持農業生產地區為主要目的。然而,政府在幾個方向擴大了政策涵蓋面,例如改善醫療、福利、和教育部門的公共服務體系,並投資基礎設施的建設,以改善農村地區不平等的交通和通訊情形。

此外,韓國政府努力地改善農村政策的執行流程和方法。例如地方政府嘗試連結農民組織、地方非政府組織、和第三方組織等各利害關係人,藉由形成夥伴關係來振興社區活動。透過這樣的方式,農村社區嘗試透過自主設定的相關辦理項目來改善居民的生活品質,例如提供健康和照護服務、改善社會弱勢團體的居住環境,以及通過當地糧食專案支持老齡農民的自力更生等。即使在全國性架構,政府也試圖在中央政府和地方行政機構之間形成垂直治理,以有系統的賦權農村社區。這一政策立場也已成為2000年以來,韓國維持農村政策一致性的重要議程項目。

本研究的目的是概述由韓國政府推動與提高農村居民生活品質相關的農村政策,並檢視目前政策實施執行的方法和流程,以及農村生活品質政策的任務與未來願景。

韓國農村生活品質政策的制度基礎

韓國政府實施的農村政策架構如下。首先,它是一項「農村地區的地方性發展政策」,透過以地方為基礎的方式,促進農村地區的社會經濟和空間發展。第二、它與「農村生活品質政策」有關,其旨在不分年齡、性別和社會地位等,公平地提升農村居民的生活水準。其中,「農村生活品質政策」不僅是確保農村居民日常生活基本權利的政策架構,也是提升包含政府在內的公部門所提供的公共服務水準的永續性策略與方法。

「農村生活品質政策」為政府層面的因應措施,主要由政府內部各不同部門為提高農村居民的生活水準所推動,領域包含:一、健康和福利,二、教育和文化,三、住宅生活條件,四、工業和就業。此外,這項政策尚包含:一、與各部門政策目標相比,檢視與評估各階層的項目成就,二、分析政策回饋過程,包括透過政策監督促進政策執行能力,三、診斷在農村地區提供的公共服務水準(MAFRA,2020a)。

這項政策不僅是各部門的政策清單,它亦包括與改善農村地區生活品質相關的政策法規面向、政策執行的分析工具、各部門所採取的多部門合作方式,以及透過總理辦公室進行的政策協調與回饋。

這項政策之所以由這一個架構組成,是因為提高農村居民生活品質的任務可以透過相關部門間以多部門合作的方式實現並執行,而不是僅仰賴單一行政組織的資源和預算分配完成。2004年頒布的「提高農漁民生活品質和促進農村地區發展的特別法」,旨在改善農村地區在福利、醫療和教育方面的公共服務的品質,並促進農村地區的整合性發展(表一)。

整體計畫和實施規劃的範圍與內容

「提高農漁民生活品質和促進農村地區發展整體計畫」的制定是為了確定政府應透過「農村生活品質政策」,設立政策願景和策略方向,並確認未來五年內要達成之目標。由總理擔任主席的「提高農漁民生活品質和促進農村地區發展委員會」,與中央政府參與實施農村政策的各部門和相關行政機構進行磋商研議,並提供來自都會城市和各省級政府的意見,做為每五年制定一次「提高農漁民生活品質和促進農村地區發展整體計畫」的基礎。總體計畫內容包括執行可提升農村居民生活品質所需的全面性措施,例如制定未來五年要達成的政策目標與提出相關的執行措施。

韓國政府根據「農村生活品質政策」,每五年制定一次整體規劃,並經由委員會開會審議後,最後向國會報告(「農村生活品質政策」第5條)。此外,政府將178項與農村相關的政策整併成為「農村生活品質政策」,並將其歸類為衛生/福利、教育/文化、居民生活基礎設施和經濟/就業部門等各項目。據此,委員會透過「提高農漁民生活品質和促進農村地區發展實施計畫」的確立,每年設定並宣布每項農村政策所要實現的目標[1]

農村生活品質政策的架構和內容

「實施計畫的檢查和評估」

「實施計畫的檢查和評估」旨在根據由各行政機構推廣農村政策的實施過程和表現,每年進行檢查和評估,並提出改進政策的方法(MAFRA,2020a)。根據法律規定,該委員會必須藉由專門的研究機構對上一年的農村政策執行情況進行表現評估,並在同一年的6月30日前向國民會議報告(「農村生活品質政策」第9條和第42條)。

「實施計畫的檢查和評估」的流程包括以下細節。首先,審查整體計畫所提出的目的和願景是否與每項政策和計畫的目標一致。其次,作為對農村政策表現的評估,評估個別政策中提出的目標是否已具體達成。根據評估結果,委員會建議各相關部門修改政策目標、或改善政策工具,並提撥更多預算以促進農村居民的生活品質(表二)。

檢查和分析農村服務標的執行情形

農村服務標準的出發點是:農村居民做為社會的一員,其日常生活的基本權利應得到公平的保障與確保。國家應將提供必須性的公共服務視為標準,這也是公共政策要實現的具體目標。隨著2010年7月「農村生活品質政策」的再次修訂,農村服務標準的法律基礎得以確立。在「第二次整體規劃」中,關於農村服務標準的流程和細節項目有了確切的內容與相關細節。(MAFRA,2009)

委員會每年根據「農村服務標準查核與分析」流程,分析並向國民議會報告與農村服務標準相關的各地域服務水準。該流程包括分析在每一處農村地區中,向居民所提供的公共服務水準,檢視是否實現了標準中設定的目標,並對農村地區的地方服務提供提出政策改進計畫。(表三)

表三、農村服務標準與政策目標的項目細節

部門

 

農村服務標準的細節項目

目標 (分, %)

健康與福利

醫療處理

內科、外科、婦產科和兒科都可以透過私營和公立醫療機構獲得服務

30分鐘–1小時

緊急醫療照護

若有急診病人,基本急救設備會準備好,有專業人員陪同的救護車會抵達,讓病人接受緊急治療服務

30分鐘內

嬰幼兒照護與教育

提供公營和私營的托兒所與幼稚園

20分鐘內

銀髮族福利

為獨立生活有困難的低收入戶老齡人口提供居家老年福利服務

80%

教育與文化

初等/中等教育

培育適合農村當地情況的初等/中等學校,以及在不受到行政區域的限制下,提供適當的通勤內容支持需要通勤的學生

10分鐘內

終身學習

在Eup縣和Myeon縣的合適設施或社區中心,提供終身教育

70%

文化

提供城市、或鄉鎮的文化設施,每月至少一次的文化參訪計畫,和每季至少一次藝術表演節目觀賞

40分鐘內

圖書館

自由使用國家圖書館和公共圖書館(包含小型圖書館)

10分鐘內

運動設施

可使用健身房、游泳池、和運動場滿足日常需求

30分鐘內

住居條件

房子

所有農村居民居住的房子都滿足最低屋舍標準

含有石綿材料的石板瓦房都必須拆除、或接受更新

23%

自來水供應

所有居民都能獲得乾淨且安全的自來水

85%

下水道系統

所有農村地區都可以使用下水道系統

76%

熱能燃料供應

鄉鎮地區也可使用城市天然氣。使用城市天然氣的弱勢居民,可透過政策的支持,降低其取暖成本,如使用液化石油氣的小型儲罐

68%

公共運輸

在村内每天可使用超過3次的公共運輸。公共運輸不發達的地區,則採用農村運輸系統。若是島嶼,每天至少須有一班客船往返於所有主要島嶼

100%

家用廢棄物

農業和家庭廢棄物可在村莊完成系統性的收集與處理

村莊裡

安全設備

為了防止犯罪,在村莊的重要地點和入口安裝閉路電視

60%

安全巡邏

在居民要求的巡邏時間與地點,每天至少進行一次彈性巡邏

100%

火災應變

接到火警報告後,各地區的消防車需在設定的時間內抵達現場

70%

產業與就業

創業、就業與諮詢

在城市/鄉鎮的管轄範圍內,接受關於創業和就業的專業諮詢和教育服務

86%

來源:韓國農林畜產食品部(MAFRA,2020c)

農村驗證

農村驗證的目的是透過評估政府推動的政策對農村生活品質的影響程度,作為政策修改的參考(MAFRA,2020a),因此,它選擇了由各部門和地方政府所提出與改善農村居民生活品質高度相關的計畫、政策和項目。在韓國,於2009年公布的第二個整體計畫(MAFRA,2009)中,提出了將農村驗證引入的必要性後,並在2014年進行相關學理探究的嘗試,然而並沒有關於制度的解決模式。在「農村驗證操作指南」於2020年頒布出版的後,即制定了具體的實施流程。(表四)

根據該指南,農村驗證的目標政策將由委員會完成「農村服務標準」中的項目有關政策審議後決定,然後,將接著評估對農村地區經濟、社會和環境的影響。2021年,農村驗證工作透過下述兩個主題執行:「改善農村學生的通勤條件」、和「城市和農村交通系統」。

結論:韓國農村生活品質政策和任務的意涵

由中央政府所領導的農村生活品質政策,已設定了確保農村居民與城市居民平等獲得公共服務的目標。因此,中央政府主動制定相關策略和議程,而各地區域和地方行政機構則專注於向農村地區提供政策。在韓國推動的社會空間結構政策,已逐漸在全國範圍內形成了一個系統架構。

在2020年宣布的第四個整體計畫中,提出了農村政策架構轉型的需要,如在前言已描述,這種轉型是基於對韓國農村地區正在發生巨大變化的認知。換句話說,它與認識論的變化有關,即是把農村從一個同質化的特徵理解成重疊的多面向和多層次性。

為了反映這種認識論的變化,第四個整體計畫提出了兩個主要政策典範方向改變的需要。首先,它涉及到政策資源分配方式的改變。換句話說,它從國家角度來彌補城市和農村之間的差距,轉變成對服務可及性和公共服務基礎設施的地理差異,藉此反映出對各區域的差異化支持。其次,根據農村居民的階層和年齡需求,做出相對應的改變以制定目標,而非維持與城市居民同樣的公共服務水準。

此政策方向的改變係要求中央和地方政府之間的政策運作責任和角色設定進行新的調整。換句話說,中央政府有必要持續維持制定農村品質生活政策的議程和基礎的全國性主動權。此外,地方政府應在地方行政部門、公共服務機構、社會經濟組織和基層等利害關係者之間,形成合作夥伴關係,以便可更為積極主動地對地方性的農村品質生活政策問題做出因應。為了這一新的調整,中央和地方政府、國家和民間社會都在努力重組其治理結構,以建立溝通合作的管道。

[1]從現在開始,「提高農漁民生活品質和促進農村地區發展實施計畫」將被稱為「實施計畫」

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