國土計畫》雲林要求農業發展權入法,內政部反對,何謂農地「開發權益」買賣?利弊分析

《國土計畫法》預計明(2025)年上路,中央與地方意見大相逕庭雲林縣政府主張《國土計畫法》應納入「農業權」、「農業發展權」(指「發展權移轉制度」,Transfer of Development Rights,簡稱「TDR」),維護農民權益。內政部則認為,雲林縣府提出的農業權,實為「農地發展權」,只是擴增農地開發的空間,將造成農地水泥化,並與國土計畫抵觸。

何謂農業權?TDR 制度又是什麼?是否應納入《國土計畫法》?《上下游》採訪地方政府與各界專家,釐清紛爭核心,探討政府應如何配套,才能落實守護農地、發展農業的願景。

雲林縣「農業權」:針對受限農地「對地補貼」,補償農民損失

雲林縣農業處長魏勝德表示,雲林縣訴求的「農業權」,指的是「犧牲需有對應補償」。雲林縣只需 2.3 萬公頃的農地便可養活全縣人口,但《國土計畫法》中,雲林縣卻需劃設 8.7 萬公頃農地,雖台灣因戰略考量必須確保糧食安全,「但為什麼雲林要承擔這麼多?」

雲林縣城鄉發展處處長林長造說明,雲林縣劃設的「農 1」(優良農地、嚴格限制開發) 面積佔全國 21%。因此雲林縣呼籲,應由內政部協調,由「非農業縣市」提供資源、給予農業縣補償。

雲林縣主張,國土計畫應針對使用受限農地,提供每公頃 40 萬元的「對地補貼」(以水稻二期收入、太陽能光電案場租金為計價標準),也應進行農水路改善,發揮優良農地功能。

張麗善要求中央未回應地方農業權訴求前,暫緩實施國土計畫。(攝影/林吉洋)

雲林縣「農業發展權」:應留給地主變更農地、發展工商的機會

除了農業權,雲林縣政府也提出「農地發展轉移制度」的訴求。魏勝德解釋,若《國土計畫法》上路,農地使用發展將受限制,地主除了務農沒有其他的選擇,「作為農業處處長,我不支持開發行為」,但不應剝奪土地變更、農地發展工商業的權利,否則農民永無翻身的機會。

林長造表示,雲林縣也希望城鄉發展用地可以增加 100 至 200 公頃,因為鄰近的嘉義縣未來將有半導體產業進駐,人口將外溢到雲林縣,若雲林縣新增的發展用地也能用於半導體等高附加價值產業,在地青年也能留在故鄉,斜槓上班、務農。

嘉義縣農業處:應針對維持生產的農地,提供對地補貼

嘉義縣同為農業大縣,提報給內政部的農地也非常多,嘉義縣經濟發展處國土計畫科統計,目前嘉義縣劃設的農 1 、農 2、農 3,總計 82032.43 公頃。

嘉義縣農業處副處長李建霖指出,中央必需提供足夠誘因,才能確保農地保持生產。嘉義縣經濟發展處副處長李鴻明直言,法規限制土地使用,就應給予對應補償或是補貼,且應通盤考慮配套措施或輔導機制,「維護農地不應只靠農業部」,包含內政部、財政部等都應研議方案。

農一
(優良農地)
農二
(良)
農三
(山坡農地)
農四
(鄉村聚落)
農五
(都市計畫內農地)
農業發展區農地數量農一農二加總
桃園市11818219352020011005406333753
雲林縣59231285084472275912849625487739
台南市4751930539316071985146711311778058
屏東縣57785729628587446709612863074
嘉義縣3491621758252679227098357256674
彰化縣4054025856866211678987712366396
南投縣36136327836091164752954659940
資料來源:各縣市國土計畫核定本

學者:「TDR」 是轉移開發權益,而非准許土地開發

雲林縣政府要求在國土計畫法增訂「農業發展權」,是將國外實施多年的「發展權移轉制度─TDR」的概念,擴張至農地利用。首先必需釐清,TDR究竟是什麼?

成功大學都市規劃學系規劃與設計院長張學聖解釋,土地 TDR 的精神,在於政府限制地主開發私有地後,可透過交易「受限的土地權益」,換取合理補償,較常討論的是「容積權益移轉」,例如古蹟容積移轉就是典型案例。

他舉例,若私有地上建物被政府認定為古蹟,為了保存文化資產而禁止地主從事任何開發行為,地主可把容積權益轉賣給建商,獲得些許補償,購買權益的建商也能擁有更多土地容積率。

換言之,TDR 是認同土地「具有開發權益」,並可將該權益交易,但不是准許土地「可於現地開發」。因此若農地執行 TDR,也並非同意農地可恣意興建建物。張學聖坦言,日前內政部受訪時強調,台灣若規劃《國土計畫法》含有農地 TDR「會導致農地水泥化」,「有些誤導(TDR)本意」。

張學聖:農地 TDR 是容積收益選項,但國土計畫需先上路

張學聖表示,台灣若有農地 TDR,農民較有機會一邊維持農地農用,也同時獲得合理收益。但他認為,重點仍是《國土計畫法》有無利益回饋機制,避免多數人依舊認為土地開發工商業效益更好,設法把農地轉作他用,而這項責任內政部責無旁貸。

張學聖強調,無論台灣該怎麼設計出合宜且足夠的土地平衡與回饋機制,都需要讓《國土計畫法》上路,才能不斷修正政策。張學聖強調,現在部分地方政府與立委呼籲中央延緩《國土計畫法》,是在「打拖延戰」,其實是設法讓更多農地破碎化,不是真心為了守護農地。

戴秀雄:訴求更像拉高農地價格,替變賣鋪路

政治大學地政學系副教授戴秀雄直言,就土地計畫範疇,「我沒有聽過『農業權』」,僅能推敲「農業權」本意,應是希望政府讓農民安穩從事農林漁牧業,不受其它外部因子干擾。但現在雲林縣等地方政府提倡的「農業權」,比較接近要讓「農田價格漂亮」,讓買賣時能更有效益,這跟國土計畫想「維持農業生產」的初衷脫鉤。

戴秀雄強調《國土計畫法》是聚焦為「適地適性、大範圍討論土地類型」的法規,至於農地上可獲得哪些補償、資源、准許開發,應由中央與地方跨部會討論方案。例如中央可調整財政劃分制度,給予農業縣市較多稅收;或讓農田優先獲得充足水源。但上述概念與執行細節,應由不同部會負責與調整相應法規,而不是全納入《國土計畫法》下。

針對雲林縣府提出的農地 TDR 制度,戴秀雄解釋,TDR 多為土地發展「受高度限制」衍生的補償制度,但現在雲林呼籲的TDR,則是「因農地發展受限;要求鬆綁開發」 ,更像是在乎「農地不能隨便蓋房子」,本意相當可議。

戴秀雄認為,雲林提出的農地 TDR 制度,與TDR制度原本精神不相符(攝影/林吉洋)

彭作奎:限制農地生產應給予補償,但不宜轉用

農委會前主委彭作奎表示,農產品價格難以和工商業產品如晶片等齊肩,但糧食安全是無價的,政府必須不惜代價透過經濟、財政措施來維持農地生產,因此,歐美先進國家,都會對限制只做農業生產的土地提供補貼、補償。然而,給予補貼、補償的前提都是「土地不得轉用」。

彭作奎直言,若《國土計畫法》允許維持生產的農地仍可轉作工商建設,那將造成「今天發補貼、補償,明天農地蓋房子」,補貼、補償等於是白發。

地公:TDR 恐真正判農地死刑,應修正財政分配

地球公民基金會議題部專員黃子芸表示,若台灣制定農業 TDR ,理論上是能讓農民增加收益的方法,但前提是台灣認同農地有「建物發展權」。然而在國土計畫概念下,土地若適合農業,可能本就沒有開發建物效益,此時討論 TDR,彷彿「無中生有」,設計出農地容積轉移制度,也會跟《國土計畫法》互斥,能否執行將是挑戰。

黃子芸表示,若要落實農民務農權益,較合適的方式應是中央根本修正台灣財稅制度,設計如「農業加給」等統籌分配款項,讓負擔較多農業生產的縣市獲得更多款項,也有助於維持台灣農地的地區與農民擁有合理報酬。

張宏浩:內政部應統籌、規劃對農地的補償

台灣大學農業經濟系特聘教授張宏浩認為,非農業行為(例如工商業)會影響農地價格,因此農地價值的認定絕對要考慮非農業使用,但相對地,非農業行為也必須回饋到農業。

他表示,所有先進國家的經濟發展都是從農業起步,農業扶植工業、商業後,高附加價值的工商業再以補貼、補償的形式保護農業,「這是必然歷程」,而接受補貼、補償的農地才能承擔對應責任,維持農業生產。

張宏浩指出,目前中央政府還未提出對農地的補償,僅農業部表態提供「堆疊式對地補貼」,管理全國土地的內政部明顯「怠職」。因為農業部預算有限,僅靠農業部門提供補貼「絕對不夠」,內政部應負起責任、跨部會統籌,明確劃出農業區與非農業區,以中央財源針對農業區提供補償。

國土管理署:雲林縣府的 TDR,不是真正的「TDR」

內政部國土管理署國土計畫組組長蘇崇哲表示,近期地方縣市倡議的農業權、農業發展權都是過去並未聽過的名詞,僅能從其中的訴求去推敲他們的本意。

其中農業權概念應是透過增加農民收益,以鼓勵農業生產,主責單位應為農業部,他指出,內政部會配合農業部推動農地對地給付、確保糧食安全給付等堆疊式給付政策,但並不適合依據地方縣市訴求,將農業權併入《國土計畫法》中。

蘇崇哲說明,雲林縣政府提及農業發展權時雖以「TDR」 代稱,倡議內容卻跟 TDR 概念不同,與其說是「農業發展權」更像是想要「農地開發權」。

他先聲明,若台灣准許地主可透過 TDR 轉移農地容積權益,「該塊農地就永遠要保持農地」,等於鎖死未來任何變更用途彈性,反而比既有《國土計畫法》中,定期盤檢、滾動檢討土地利用的機制更僵化,目前並不適宜入法。

蘇崇哲也提及,不同土地類別有不同的樣態,若希望所有土地都要擁有相同權益,牽動管理細則相當龐雜,例如現在農地擁有土地賦稅優惠,不需如建築用地等類別要課徵田賦稅,但若開放農地可與建築用地一樣開發建物,就要考量是否也要恢復徵稅,「這些都要審慎評估」。

蘇崇哲重申,內政部力求《國土計畫法》如期上路,呼籲大眾支持現行《國土計畫法》機制,現勿因農業權、農業發展權議題延宕進度,地方政府也不應再要求法規延期實施。

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