01 外麥入侵 國家調控

01 外麥入侵 國家調控

西

元4~5世紀,小麥就已傳至日本,但直到明治時代以後,小麥的栽培面積才開始增加。20世紀以後面積日益擴大,1943年甚至高達86萬公頃,是有記錄以來栽培規模最大的一年。

1960年代以後,日本進入高度工業成長期,農業人口紛紛流往工廠與都市服務業, 栽培面積急速萎縮,產量驟減,1973年來到歷史最低的21萬噸產量,也在此時開始自外國大量進口小麥。

70年代末期開始,小麥栽培面積逐漸回復,目前維持在大約21萬公頃、生產量約62萬噸。自給率從75年的4%,提升到2013年的12%,以2009年來看,製粉用小麥總使用量為521萬噸,其中本土小麥佔62萬噸,其餘仰賴進口,進口地主要為美國、加拿大、澳洲等地。

小麥栽培面積回復、自給率上升,主要有兩項政策因素:(1)自70年代以後政府推動稻米減反(減少稻米栽培)政策、鼓勵轉作小麥等作物。(2)為了提升顯著低下的糧食自給率,推行鼓勵小麥種植政策,尤以2000年後小麥從政府統一收購改成民間自主流通,小麥品質、品種研發成績斐然。

日本小麥歷史變遷與政策對策,三位受訪者

農林水產省貿易業務課
消費流通第2班課長輔佐石橋隆成

農林水產省農產部穀物課
稻・麥生產班課長輔佐清水治弥

株式會社農林中金總合研究所
基礎研究部主席研究員藤野信之

西元4~5世紀,小麥就已傳至日本,但直到明治時代以後,小麥的栽培面積才開始增加。20世紀以後面積日益擴大,1943年甚至高達86萬公頃,是有記錄以來栽培規模最大的一年。

1960年代以後,日本進入高度工業成長期,農業人口紛紛流往工廠與都市服務業, 栽培面積急速萎縮,產量驟減,1973年來到歷史最低的21萬噸產量,也在此時開始自外國大量進口小麥。

70年代末期開始,小麥栽培面積逐漸回復,目前維持在大約21萬公頃、生產量約62萬噸。自給率從75年的4%,提升到2013年的12%,以2009年來看,製粉用小麥總使用量為521萬噸,其中本土小麥佔62萬噸,其餘仰賴進口,進口地主要為美國、加拿大、澳洲等地。

小麥栽培面積回復、自給率上升,主要有兩項政策因素:(1)自70年代以後政府推動稻米減反(減少稻米栽培)政策、鼓勵轉作小麥等作物。(2)為了提升顯著低下的糧食自給率,推行鼓勵小麥種植政策,尤以2000年後小麥從政府統一收購改成民間自主流通,小麥品質、品種研發成績斐然。

1952年「食糧管理法」改正,小麥從戰時政府的直接控管,改為間接控管,主要政策如下:

  1. 小麥的進口由國家進行
  2. 國內的小麥原則上為自由流通
  3. 國產小麥採行政府無限制買入制,為了確保小麥的持續生產,價格由政府決定
  4. 為了安定民生,不論進口、國產小麥,交付業者之價格皆由政府決定(即賣價與買入價格未直接相關)

政府依照國際糧價進口小麥,再加上一定金額的輸入差益(マークアップ)後以統一的價格賣給國內的製粉業者,換言之,即是買低賣高。買入與賣出價格每年雖然略有變動,但輸入差益大約都維持每公斤20~30日元左右。

另一方面,國內的小麥也由政府全量收購,再賣給國內的製粉業者。以1999年為例,政府提供每公斤148日元的保障收購金,但賣出價卻是38日元,之所以買高賣低,主要是保護產業。至於產生的110日元的差額,則會用進口小麥的輸入差益加上國家預算來補貼。

然而國內小麥生產成本高,政府收購價大約僅有實際生產成本的八成,農家入不敷出,轉往較有利潤的蔬菜產業,小麥等糧食作物則顯著減少。同一時間,美國則擴大海外小麥輸出,從 1962年到1972年擴張兩倍,進口量來到532萬噸,大量進入日本校園營養午餐,政府開設各項麵包講座,以歐美進口的麵粉製作的西式飲食,逐漸融入日本人生活之中。

飲食西化導致米的消費量大幅減少,為了減少棘手米庫存問題,日本政府開始推動減少稻米栽培的政策,鼓勵轉作小麥、大麥、大豆、牧草等作物。例如北海道從1974年開始推動小麥生產振興對策,目前小麥生產量佔國內六成,為國內最大小麥生產地。

除了北海道外,日本主要米產區的東北地方,水田約有四成轉作麥類、大豆、蔬菜,九州則維持高比例的稻麥輪作,其他都府縣由水稻轉作小麥與輪作小麥則各占一半。但是到了80年代末期到90年代,由於收購價格低下,國內小麥生產再度減少,從88年的102萬噸降至95年的44萬噸。

圖:進口小麥出售價格(行情連動制)的構成

4-1-graphic-1在這段將近50年的國家控管時期,國產小麥主要有以下的問題:

  1. 小麥的交易因政府介入,生產者與實際需求者(製粉業)的連結薄弱
  2. 雖然生產與製粉雙方有簽訂契約,但政府無限制買入,農民有種就有的領,導致「未契約麥」的發生
  3. 雖然小麥有品質區分,但國家標準未必就等於製粉業的標準
  4. 60年代以後新品種的開發與技術改良趨於停頓

由政府直接介入的小麥栽培,因未能正視市場需求,長年以來國產小麥被批評「品質差」、「只能混在進口小麥中使用」,為了改變這樣的情況,2000年產的小麥開始,不再由政府統一保價收購,改為以品質、特定品項作為補助獎勵,加上民間流通,各地的製粉業、育種單位與農民拿出活力,真正展開小麥復興蓬勃之路。

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