為了衝刺綠能目標，政府自 2017 年起大開國有土地（註1）開發之門，只要非「法定保護區」，業者便可自行選址，並取得象徵財政部國產署同意的「開發意向書」，成為進場開發門票。十年下來，超過 4,500公頃國有土地被捲入綠電開發，從海岸、濕地、農漁場域到山坡地，讓國土與社會付出沉重代價。（詳細事件地點見文末）
為什麼業者可以在尚未經過環評等把關程序之前，就無條件取得「開發意向書」？《上下游》回顧國有地釋出的十年歷程，全面檢視國有地釋出機制的爭議與代價。
序曲：蔡政府開啟國有地釋出，加速綠能開發
綠能弊案頻傳，近期檢調搜查花蓮鳳林鎮，因綠能業者以回饋金為名，透過地方首長撒錢，換取地方同意開發，導致多位政治人物與能源業者遭羈押。轟動全台的高雄大樹和山里山坡地光電案，則是因邊坡坍方，導致公共危險受到關注。兩案都屬於國有土地，皆是為配合綠能政策、盲目釋出國有地的問題冰山一角。
國有土地釋出供綠能開發的起點，來自 2016 年蔡英文總統上任，為兌現綠能政見，行政院推動第一期「太陽光電兩年達標計畫」，由國產署配合經濟部「鹽業用地設置太陽光電專案計畫」，以「改良利用」為名義，釋出嘉義、台南 2,000 公頃國有鹽灘地（註2）。
在行政院指示下，2017 年底，國產署與經濟部、光電業界公協會召開加速國有地開發綠能的協調會，除了政府機關主動釋出的「公開標租」途徑外，言明得「由業者自行規劃設置太陽光電」，以「委託經營」模式，由國產署核發「意向書」授權業者申請開發國有非公用土地，全面打開潘朵拉的盒子。
2019 年，蘇貞昌出任行政院長，為了完成「 2025 年太陽光電裝置容量達 20 GW」，出現了更激進的開發政策，蘇提出「109 年太陽光電 6.5 GW 達標計畫」，要求各部會全力衝刺釋出土地設置光電，其中「國有土地」尤為重中之重。
國產署十年釋出4582公頃土地意向書，資訊全不透明
自 2017年開始，究竟有多少國有土地釋出，供給廠商循「委託經營」申請開發？《上下游》請財政部國有財產署 （下稱國產署）提供完整統計，國產署在8月27日以電子郵件回覆，稱「存續有效」案件統計為 339 筆，合計 132.14 公頃。然而，依據《上下游》歷年調查報導，掌握並有具體佐證之數據，國產署釋出意向書的土地總面積，實際上已達 4,582 公頃。這數字與國產署提供的「官方資料」相差至少 30 倍。（完整列表見文末）
對本刊提出的強烈質疑，國產署於9月16日再度回覆，意向書有「屆期申請人重新申請」、「主管機關駁回」、「申請人自行撤回」、「主管機關核准」等多種樣態。若全部累加恐有「重複計算」、「數據失真」情形。仍堅持重申「存續、有效」之釋出面積僅132.14公頃。
然而經前立委陳椒華查證並握有備份，光是花蓮縣鳳林鎮一地，國產署發給光電業者開發意向書，面積就高達1735公頃。可見國產署刻意低估歷年國有土地提供廠商開發的真實總量，不但有違《政府資訊公開法》保障「人民知的權利」，推託之詞迴避媒體監督，更凸顯國有地釋出政策長久以來的黑箱作業問題。
國有土地釋出供「業者自行規劃」，環境爭議頻發
對光電開發商而言，國有土地產權清楚、面積廣大，可以避開私有土地產權問題，有利於土地整合開發。然而，這些國有地多數已有農漁民使用，或是具有生態保護價值，但因國產署對其管轄國土毫無敏感度，亦無事先審查機制，在衝刺綠能的前提下，幾乎是「只要有業者申請就核發同意函、意向書」，造成許多衝突。
例如花蓮鳳林國有地核發意向書面積 1,735 公頃，相當於鳳林鎮面積的六分之一，若全數開發將重創花東縱谷觀光旅宿業，引發鳳林地方強烈反彈。或者，如高雄大樹和山里光電案，開發範圍幾乎全屬山坡地，嚴重威脅鄰近村落安全。
近日國產署再次釋出澎湖西嶼國有地，開發 49 座大型風機，衝擊當地生活品質、觀光產業及地方文化，同樣引發強烈抗爭。
浮濫釋出「開發同意書」的地區，還包括西部沿海鹽田與濱海濕地，學者便多次指出台灣海岸線環境敏感且富生態多樣性，然而國產署持續釋出國有地提供業者申請，造成綠能與環境衝突不斷。
國產署片面釋出農漁用地，影響農民權益
許多國有土地雖然未具備農地身分，卻長期作農漁養殖使用，或因歷史因素無人登記而有世代耕作事實。在產權與使用權仍有爭議的情況下，國產署片面授權廠商開發，屢屢引發地方抗爭。例如芳苑鄉上千公頃國有地為平坦耕地，但國產署卻將其釋出給業者開發成光電案場，讓農民誓言抗爭到底。
又如台南七股的大潮溝，因 1970 年代填海造陸，長年以來許多養殖戶在河道內設置定置網、經營養蚵。遲至 1990 年代，國有財產署才將河道登記為國有財產，其後仍任由漁民放養。但是到了 2022 年 5 月，國產署將範圍約 120 公頃的水域核發同意書供業者申請開發，引發數百位漁民陳情抗議，最後經當地立委協調，市府撤回本案同意書，爭議才告落幕。
屏東枋寮新開村也有一樁國有土地開發光電爭議。2023 年初，國有財產署將 12 公頃林地授權光電商申請開發設置光電廠，引發當地芒果農集體反彈。依法實耕者應有優先承租權，但國產署卻逕自提供廠商申請開發，遭地方痛批「政府為發電與民爭利」，更直言光電無法提供在地就業機會，無助於地方繁榮，反而可能掏空農村產業。
國產署重申僅為「土地管理者」，開發意向書不等於同意開發
面對國有土地釋出供綠能業者申請開發，導致抗爭不斷的問題，國產署主任秘書陳智華對《上下游》表示，除配合行政院能源政策外，依照《國有非公用土地提供申請開發案件處理要點》，國有土地提供廠商申請開發於法有據；核發「意向書」是為避免一地兩用產生衝突，並不代表國產署同意開發。
陳智華也直言，國產署只是土地管理者，不具備相關專業，業者申請開發前都應彙整圖資送交經濟部做初步評估，環境衝擊則應由環評機制把關；且核發給業者的「開發意向書」僅能用於申請開發許可，在未獲得最終許可前，均不得使用土地或改變地形地貌。
意向書已成「圈地入場券」，業者不擇手段收買、威逼地方同意
國產署雖規範若開發申請範圍內若已有承租人，申請人應取得原承租人同意；然而在地方實務上，國產署的意向書形同業者的「圈地入場券」。以鳳林光電開發爭議為例，業者為讓開發案順利申請，以獲得地方同意為目標，透過嫌疑人向地方人士發放回饋金，金額據估近五千萬。
再以彰化芳苑國有地案為例，國產署提供國有地讓綠能公司申請開發光電，任憑開發商登門遊說、或以法院訴訟為藉口，施壓、威迫農民退耕還地。
農民缺乏光電開發與法律合約知識，在面對業者出示國產署同意函、登門施壓或開出補償條件時，往往處於資訊不對等的弱勢地位。尤其當業者假借國家綠能政策之名與農民競奪土地時，地方與農民被迫挺身對抗國家政策，慷慨陳詞背後，盡是被國家背叛、遭政策孤立的深沉無助。（文未完，請繼續閱讀）
附錄：歷年國有土地綠能爭議面積整理（總數4582公頃）
《上下游》整理，國有地釋出開發綠能面積至少 4,582公頃，對照實際國產署國有地完成設置光電面積僅有600多公頃（註3），顯示大部分開發並未如預期完成，徒然製造環境爭議與社會衝突，重創能源轉型的社會共識。
| 地點 | 報導標題 | 日期 | 類型 | 面積 |
|---|---|---|---|---|
| 台南市七股區、嘉義布袋鎮 | 國際學者來台救援黑琵二十年，能源局卻送上「濕地種電」大禮↗ | 2017 年 05 月 07 日 | 地面光電 | 770公頃 |
| 台南市將軍區 | 將軍鹽田陷光電開發危機，國際瀕危候鳥恐失棲地，愛台洋女婿呼籲：毀掉生態界101，台灣會後悔↗ | 2020 年 10 月 14 日 | 地面光電 | 200公頃 |
| 彰化縣大城鄉 | 彰化國寶海岸面臨光電危機！環團痛批送走國光石化又來錯誤規劃，籲速劃國家濕地↗ | 2020 年 11 月 27 日 | 水面型光電 | 93公頃 |
| 台南市七股區 | 水源命脈也要蓋光電？七股大潮溝百頃海田陷危機↗ | 2022 年 10 月 07 日 | 水面光電 | 120公頃 |
| 新竹市香山區 | 國產署釋出香山棲地蓋光電，保育界疾呼搶救台灣招潮蟹！↗ | 2022 年 12 月 06 日 | 地面光電 | 1公頃 |
| 屏東縣枋寮鄉 | 枋寮國有地釋出種電，芒果農跳腳捍衛生存↗ | 2023 年 01 月 11 日 | 地面光電 | 12公頃 |
| 彰化縣芳苑鄉 | 台灣最壯闊西部海岸線，竟成風光開發對象，彰化海岸濕地命運懸於一線↗ | 2023 年 11 月 06 日 | 水面光電、陸域風機 | 逾1000公頃 |
| 花蓮鳳林 | 花蓮鳳林光電圈地，超過1700公頃，佔全鎮1／6↗ | 2024 年 01 月 08 日 | 地面光電 | 1735公頃 |
| 彰化縣芳苑鄉 | 祖先開墾被收歸國有，今日農地劃給光電開發↗國有農地淪為綠能淘金？600公頃國有地種電↗ | 2024 年 08 月 16 日 | 地面光電 | 600公頃 |
| 台東縣長濱鄉 | 守護美麗東海岸，麵包店、返鄉青年與農夫組自救會，「抗爭到業者撤案」↗ | 2025 年 04 月 18 日 | 陸域風機 | — |
| 台東縣大武鄉 | 33 支陸域風機矗立南迴海岸線？恐衝擊生態，低頻噪音影響健康，專家籲審慎評估↗ | 2025 年 01 月 16 日 | 陸域風機 | — |
| 高雄大樹區 | 51 公頃陡峭山坡地做光電，高雄大樹削山填土，免環評衝容量惹禍↗ | 2025 年 05 月 27 日 | 地面光電 | 51公頃 |
| 澎湖縣西嶼鄉 | 澎湖絕美西嶼，恐插滿49座巨型風機，西嶼全鄉抵制↗ | 2026 年 08 月 06 日 | 陸域風機 | — |
統計總數至少 4582 公頃
延伸閱讀：
「地方同意」不應成為綠能開發唯一標準，學者：選址應納入農漁業、生態與社會影響評估
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註1：只要非私有土地，也沒有主管機關管轄的土地，都被稱為「國有非公用土地」，納入國有財產署管理。依照 2015 年立法院資料，全國國有非公用土地約 21 萬公頃。
註2：然而因開發區位與黑面琵鷺棲地重疊，引發生態團體嚴重關切，經能源署、廠商與保育團體協商後，鹽田開發規模縮小至 400 公頃。
註3：依國產署 8 月 21 日新聞稿指出，為配合綠能政策，提供國有不動產累積風電、光電包含「委託經營」與「標租」釋出的國有土地。
國產署配合釋出國有土地開發光電的模式，除前述鹽田「委託改良利用」外，主要分為兩種方式：一是由國產署公開標租給廠商開發；另一種為「委託經營」，由廠商主動申請國有非公用土地，國產署提供「申請開發同意書」（後改為「意向書」），由業者自負成敗，若開發成功國產署則參與分配獲益。
由於政府單位主動盤點土地提供標租的條件嚴格，大部分的國有地開發綠能案件，仍以「委託經營」為主。依據國產署公開資訊，截至 2024 年 7 月，委託經營開發成功的面積達 441.76 公頃，標租為 18 公頃，加上前述委託改良利用的鹽田共 213.11 公頃，一共 672 公頃，總裝置容量 623 MW。
