文/許博任 (綠黨秘書長、前台灣農村陣線研究員)

準農委會主委曹啟鴻日前接受媒體採訪,針對開放瘦肉精美豬議題,沒有能耐不接受瘦肉精美豬進口。由準農委會主委口中丟出必須開放瘦肉精美豬的風向,可說是向美國輸誠。民進黨政府上台後,將放棄馬政府時期經貿部門力主開放,農業部門堅持「牛豬分離」的兩面手法,幾近棄守瘦肉精防線,自掀與美貿易談判的底牌。

瘦肉精議題是其他食安標準及農產品關稅的重要防線

棄守瘦肉精防線,影響的不只是瘦肉精殘留標準以及養豬產業,更是削弱台灣整體經貿談判籌碼。

首先,從2009年簽署台美牛肉議定書,開放內臟以外美牛進口,到2012年開放含瘦肉精美牛,至眼前瘦肉精美豬開放議題的路徑,可知美國要求豬肉制訂萊克多巴胺殘留標準,著眼的不僅是台灣豬肉市場,而是要求台灣各項食安標準須符合美國利益,是美國逐步降低各國非關稅貿易障礙的整體戰略觀的一環。突破台灣瘦肉精防線,就可以往下一個非關稅貿易障礙議題前進。

以美國2016外國貿易障礙評估報告(NTE)其中所列舉的台灣對美貿易障礙為例,在技術性貿易障礙(TBT)與食安檢驗與檢疫措施(SPS)章節中,與食安相關的幾個老議題如基改標示、全面開放美牛(牛絞肉、牛雜等),以及農藥化學品殘留量的議題皆在貿易障礙之列,今年更增列校園禁用基改食品為貿易障礙。

另外美國2014年的食安檢驗與檢疫措施(SPS)報告,還點名了比萊克多巴胺毒性更強的瘦肉精齊帕特羅,台灣的零檢出標準不合理。假使台灣少了萊克多巴胺美豬的擋箭牌,這些食安標準將面臨美國更大的調整壓力。

此外,近年食品標示議題屢屢成為國際貿易爭端的焦點,新政府預計以加強標示來因應開放美豬後的食安風險及做市場區隔,此策略也可能會受到主要豬肉出口國的挑戰。

加拿大與墨西哥認為美國原產地標示規則(COOL)的肉品原產地規定是歧視性的貿易障礙,向WTO提出仲裁,2015年WTO作出最終裁定,認定美國敗訴,美國國會因此廢止COOL法案。加拿大目前我國豬肉進口第一大國,之後我國若因應瘦肉精豬肉進口而加嚴標示規定,相關國家很有可能援引COOL案前例,向WTO提請仲裁。

對於養豬產業而言,瘦肉精防線也是之後若須面臨TPP相關談判時,爭取豬肉進口關稅調適措施的重要籌碼。在現行我國豬肉進口關稅仍有12.5%的高關稅保護情況下,加拿大及美國進口豬肉已經有絕對的價格優勢,若要加入TPP豬肉進口關稅勢必面臨調降零關稅的壓力,能爭取多少調適措施,是台灣養豬產業能否維續的關鍵。

以日本的國力,於TPP談判中爭取到「立即減半」、「第十年起零關稅」,以及「維持差額關稅制度」的調適措施。台灣的談判籌碼不如日本,堅持在瘦肉精開放議題上拉鋸,換取豬肉關稅等其他農業部門項目更多的談判籌碼,是該有的策略。

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photo credit: TPP rally. Ottawa, Canada, June 10 2014 via photopin (license)

依WTO規定,仍有談判空間

那麼在經貿談判上,我國是否如曹準主委所言,沒有能耐在瘦肉精豬肉議題上拉鋸呢?以WTO及TPP規定而言,我們其實仍有拉鋸空間。固然科學原則是WTO及TPP的食安檢驗與檢疫措施(SPS)規定的主要精神,美國也是依此要求我國必須提出萊克多巴胺豬肉零檢出政策的科學依據;

但國際SPS規定普遍都設有「預防原則」的例外,大意是各國還是可以基於風險控管,在科學證據不充分的情況下,採取暫時性的管制措施。WTO的SPS協定5.7條,即訂有預防原則的適用,TPP本文亦適用同一條文。

而我國現行對於豬肉萊克多巴胺要求零檢出的措施,應有符合前述暫時性措施規定的空間。雖然豬肉零檢出跟牛肉容許殘留的不一致,可能導致我國違反「不歧視原則」,但我國每人年均豬肉攝取量遠高於牛肉,健康風險應有不同,若有適當科學證據佐證,應也可避免「不歧視原則」的違反。

所以關鍵還是在於我國在瘦肉精議題上,能拿出多少本土的科學研究捍衛現有的管制措施。不管是馬政府或蔡政府都應該說明,已/要投入多少資源,支持相關的本土食安研究發展。最刻不容緩的,是儘參照歐盟食品安全局等經驗,儘快成立國家級獨立食安研究機構,發展本土食品安全風險研究,以提供經貿談判上的子彈,並且完善我國食安風險管理機制。

台灣的國際及經貿處境皆相當艱難,面對美、中兩強主導區域經濟整合,比起正常國家是更顯弱勢。若我們的新政府,不打算給人民加入強權主導的區域整合之外的願景,那麼面對險峻的經貿談判,更不應輕言退讓,堅守瘦肉精豬肉等議題防線,才能為基層人民爭到更多保障。

參考資料:

  1. 2014年美國「食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施」(SPS)報告有關我國部分之中文摘譯https://www.moea.gov.tw/MNS_old/otn/content/wHandMenuFile.ashx?menu_id=10087
  2. 美國「2016 年外國貿易障礙評估報告(NTE)」http://www.trade.gov.tw/App_Ashx/File.ashx?FilePath=../Files/PageFile/9e5fe69f-1b1d-4668-b518-30d6ed92f8fb.pdf
  3. 我國對含萊克多巴胺畜品進口規範之 WTO 適法性分析
    http://goo.gl/PBlaJK

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