是保護或管太多?《海岸法》醞釀衝突

爭議多時的美麗灣渡假村案三審定讞,環境影響評估遭高雄最高行政法院判決無效,形同宣告美麗灣飯店為「沙灘大違建」,除非縣府重新通過環評,否則復工確定無望。而隨著美麗灣一同帶來的正面效益,《海岸管理法》(簡稱《海岸法》)也正式上路,並於明年2月公告保護區、防護區和特定區位等範圍。

儘管如此,許多部落和地方居民對《海岸法》的認知並不一致,即便認同應守護海岸的居民,普遍對不明確的保護區、防護區也都憂心忡忡,不確定是否會對既有漁撈經濟產生影響;若未能於明年公告前做好溝通工作,《濕地法》面臨的困境恐將在《海岸法》上重新上演。

退潮時節,部落人簡單抓取自己需要的海產,但外來者則是盡其可能的捕撈。(圖/潘子祁攝)
退潮時節,部落人簡單抓取自己需要的海產,但外來者則是盡其可能的捕撈,海岸法通過後,是否能發揮保護作用?(圖/潘子祁攝)

海岸範圍已明確出爐,只等明年公告保護區、防護區

《海岸法》可以說是美麗灣案後催生的重要法案,開宗明義便是保護、復育海岸資源。目前主管機關內政部營建署已於去年8月將「海岸」的地理範圍劃出,其中海岸又可分出3項重要區位:

(1)保護區:包括重要水產資源保育區、珍貴稀有動植物棲地、生態廊道、地下水補注區、特殊地形、珍貴景觀資源和休憩區;並依重要程度分一、二兩級。

(2)防護區:以保護國土、預防海水倒灌和其他海岸災害而劃設的區位,同樣分為一、二兩級。

(3)特定區位:海岸景觀區、潮間帶等其他重要的海岸地區,這些區為通常位於一級保護區外;若目前上面有合法的設施,包括漁港、防波堤等都不在特定區位內。

不過具體到底哪些地理位置會劃入保護區、防護區、特定區位,營建署表示,完整的範圍將於明年2月對外統一公告,現在正依規定將一級交由中央、二級委由地方政府處理中。

美麗灣度假村轟動一時,過程不僅催生出《海岸法》,如今敗訴定讞,是否代表守護海岸已可高枕無憂?(圖/潘子祁攝)
美麗灣度假村轟動一時,過程不僅催生出《海岸法》,如今敗訴定讞,是否代表守護海岸已可高枕無憂?(圖/潘子祁攝)

是《海岸法》,還是傳統領域?

但《海岸法》究竟是什麼?住在海岸旁的部落卻幾乎沒有概念。

「《海岸法》我不清楚,我只知道我們的海是部落的傳統領域。」身為旮部融岸文化促進會長、都歷部落的重要領導人Siku(吳筱帆),對著列印下來的海岸範圍及法條一派沉默,只問「劃這個要幹什麼?」

Siku說,依照部落公約,族人得在4月海祭後才能適度漁撈,因此無論有沒有《海岸法》,都歷人的海洋都會生生不息,多了部新法條,則隱約帶來更多未知和不安。

沿著台11線台東段由南向北行,左邊是緊貼公路的峻峭山脈,右側則是海天一線的太平洋和細白沙灘,夾在道路旁的則是一座座部落民宅,無論是莿桐、都蘭,或是都歷、比西里岸,這些濱海部落都有一樣的山海、一樣的沙灘,和一樣面臨眾多飯店、民宿爭奪的命運。

Siku坐在8年前接理事長後和族人一起蓋起的茅草屋裡,望著台11線說,「現在外地人越來越多,根本不管海祭,想捕多少、就捕多少,還會再拿到外地去賣」,當她聽到《海岸法》中會劃設保護區後,她才脫口而出「太好了!」因外地人不斷想把沙灘上防風用的木麻黃砍掉、圍起來,如果部落公約對外地人沒有用,至少新法律能嚇阻他們吧?

同為都歷人、年近60歲的Siko Polod(波英美)對《海岸法》不熟悉,但她知道只要海岸被人圍起來,就會變成私有地,「我們部落共同使用的精神就會不存在了。」

Siko Polod(波英美)回都歷的這幾年,積極參與部落事務、編織月桃竹籃,雖然對《海岸法》不熟悉,但那片屬於族人傳統領域的都歷沙灘,是不需要法律就有約束力的。(圖/潘子祁攝)
Siko Polod(波英美)回都歷的這幾年,積極參與部落事務、編織月桃竹籃,雖然對《海岸法》不熟悉,但那片屬於族人傳統領域的都歷沙灘,是不需要法律就有約束力的。(圖/潘子祁攝)

有公約和《水保法》,為何還要《海岸法》?

不過並非每個沿海部落都像都歷「全部落都是親戚」,也夠團結,而對法律有更多概念的地方居民,對《海岸法》則抱持著「更麻煩」、「管很多」的態度。

對在成功鎮公所擔任農林課長的排灣族人古新德說,台東濱海3鄉鎮因為山、海的距離太近,坡度陡峭、腹地農地狹小,所有動土工程都受《水土保持法》的限制,常有不知情的民眾將怪手開到梯田中整地時遭其他居民檢舉;因此《水土保持法》已能在當地發揮保護環境的功能,突然又增加一個《海岸法》,「會不會有更多人會觸法?」

鎮公所秘書林勝勇更說,《海岸法》讓全鎮都屬「海岸」範圍,小到民眾自家住宅若要擴建、土地地目變更,或是想在比西里岸(白守蓮)經營合法民宿的人,恐怕都會受《海岸法》的限制。據他所知,去年底開始送到縣府申請相關業務的案件,全都以待《海岸法》具體情況確定後才會繼續審查。

無怪乎地方上對《海岸法》怨聲載道,公所內許多同仁一聽到後,更以「惡法」戲稱。不僅讓《海岸法》在地方「臭名遠播」,更為明年2月公告具體範圍時醞釀新一波的不滿情緒,只待地方議員趁隙介入與操弄。

(圖/潘子祁攝)
成功鎮公所秘書林勝勇擔心《海岸法》的具體區位出爐後,民眾會因感受不便而到公所抗議。(圖/潘子祁攝)

地方對《海岸法》意見不一

地方居民看似可用開發派和環保派二種看法,但開發派不等於支持美麗灣,而環保派卻也未必支持《海岸法》。相信《海岸法》可以替都歷部落守住傳統領域而支持法案的Siku,在面對美麗灣大飯店時,她卻直說並不反對,「只是它太大、沒有合理管制。」

認為《海岸法》管太多的古新德,面對美麗灣開發案則顯得相當兩難。「我們也不是傻子,怎麼不會擔心他們賺了錢、破壞環境就跑走了?」或許《海岸法》在成功鎮上不盡討喜,但站在守護傳統領域、美麗海岸的立場,他也並非純粹開發派。「如果他們真願意承諾我們、遵守諾言……」隨即他話鋒一轉,便又嘀咕著「可能也沒辦法吧」,矛盾的心情溢於言表。

少數在部落生活的青年,對《海岸法》則有較一致的態度。回到都歷、在旮部融岸帶衝浪、的Asan(吳龍)和Soulik(吳寧)表兄弟,對美麗灣的「促進就業說」直接否定,「到時候要裁員,是不是也先裁部落裡的人?」他們倆對《海岸法》都有一定程度的了解,但都認為不可能只靠《海岸法》就能守住都歷海岸、凝聚族人。

成功鎮公所農業課長古新德雖認為《海岸法》和《水保法》領域重疊,且整個成功鎮都在海岸的範圍內,未來地目變更將會更加麻煩。(圖/潘子祁攝)
成功鎮公所農業課長古新德雖認為《海岸法》和《水保法》領域重疊,且整個成功鎮都在海岸的範圍內,未來地目變更將會更加麻煩。(圖/潘子祁攝)

 《海岸法》恐成下一個地方怒槓中央的舞台

無論部落和地方居民對要不要「美麗灣」並無明確共識,對《海岸法》的褒貶和理解程度亦難以一言蔽之;但可以肯定的是,無論原漢,他們都希望年輕人能回鄉、帶來改變,但也不希望目前僅有的漁撈、經濟機會受到影響。

「部落已經習慣自己的生活方式,有時候要改變,很困難。」古新德說,像是無毒農業、找回紅藜,對部落人來說都「太不切實際」,只有當部落青年歸來、帶來新的嘗試,才有可能用成績說服部落,進而帶來改變。相較於地方發展,抽象的《海岸法》顯得遙遠未知,帶來更多的不確定。

難怪當《濕地法》、《海岸法》等這類權衡現實和理想的先進法條,由上而下推展時,總引來地方居民抱怨「不能切合地方民情」、「剝奪生存權」,當嚴格執法時,便遭到居民和議員的反對,上演一齣齣「地方怒槓中央」的戲碼,最終讓法律空有理念而不能及於地方。

「現在《海岸法》的衝突正在醞釀中。」位於成功鎮駐點的環境資訊平台專案經理黃苑蓉說,目前縣政府對美麗灣仍未明確放棄,而《海岸法》的說明會不僅場次少,也總是「一言堂」,使得居民在法的認知、發展方法、部落自治、社區團結等層面上不斷發散;當明年公布具體子法時,不知是否又會激起地方對立?

漁業署有和營建署討論,應不影響魚權

漁業署發言人王正芳表示,目前營建署區位雖未出爐,但都有請署內同仁一同開會,公告前應會再繼續舉辦說明會和漁民溝通、了解,才不會發生類似《濕地法》的事件,他認為《海岸法》對漁業權應不會有直接影響。

曾參與《海岸法》立法過程、邱文彥說,推動立法過程時已有漁民抗議,因此便將尊重原本使用方式納入,連原住民的利用權亦囊括其中,因此他樂觀認為不會有抗議事件。但實際上會如何發展,具體劃設後答案才會明朗。

未來都歷傳統海域將能受《海岸法》庇佑,但是否會有熟悉法律的人抗議把它畫成特定區位或保護區呢?(圖/潘子祁攝)
未來都歷傳統海域將能受《海岸法》庇佑,但是否會有熟悉法律的人抗議把它畫成特定區位或保護區呢?(圖/潘子祁攝)