作者/柯姮綸 編輯/江明鍵
極端氣候的常態化,以及水土複合型態的災害規模,將超乎人類應對既有災害的能力。行政院農委會已實行 25 年的災害救助基金制度,將不足以全然保障農民的財產安全。對臺灣農業導入天然災害保險,也許是另類的風險管理模式。然而,臺灣的特殊地理位置,要訂定出合理的風險分擔機制,亦同時是一項挑戰。
台灣地理條件
臺灣坐落於太平洋西北側,是一由三個板塊相互運動而隆起的海島型國家。由於造山運動頻繁,使得臺灣地形海拔變化大。除了地震頻仍、普遍山勢高峻之外,河川坡度也大。又北迴歸線橫跨臺灣中南部,氣候屬於熱帶與亞熱帶型,從四至五月的梅雨季、七至九月的颱風掃蕩到冬季的東北季風,再再地加劇了地表岩石的風化與侵蝕速度。另外,臺灣地狹人稠,人口密度排名世界前三,土地開發與利用似乎已超出大自然的極限,為國家帶來更多災害發生的成因。
根據世界銀行 (World Bank) 在 2005 年,針對全球所作的世界自然災害熱點及風險分析報告 (Natural Disaster Hotspots: A Global Risk Analysis) 中,臺灣被評為最易受多種自然災害波及的國家。而行政院農委會的最新統計資料—民國 103 年臺閩地區農作物災害損失顯示,當年作物損失估計高達 30 億新臺幣,其中的自然災害包含:低溫、鋒面、冰雹、龍捲風、強風、豪雨、颱風以及乾旱。
資料來源：屏東縣政府
面臨極端氣候
除了常見的天然災害,臺灣農業近年來更飽受極端氣候等事件的影響,且災害規模正不斷擴大中。聯合國國際減災策略組織 (The United Nations Office for Disaster Risk Reduction,UNISDR) 於 2007 年出版的全球減災風險回顧 (Disaster risk reduction: 2007 global review) 中,提及了極端氣候發生頻率的增加,以及其導致的災害,若是以人類目前面對災害既有的經驗去應付,將難見成效。關於臺灣未來可能會面臨的挑戰,行政院國科會所出版的臺灣氣候變遷科學報告 2011 總結如下:極端氣候個案常態化、單一災害轉變為水土複合型態,以及災害規模將超出歷史現有經驗與現有防護能力。當臺灣面對氣候變遷與極端事件的不確性與風險,何不將保險的概念帶到農業之中?引用維基百科對於保險的定義,即「通過繳納一定的費用,將一個實體潛在損失的風險向一個實體集合的平均轉嫁;在法律和經濟的意義上,主要用於經濟損失的風險」。
風險管理
自民國 79 年起,行政院農委會成立「農業天然災害救助基金」制度,每年撥充基金約 10億元新臺幣。除了設置現金救助及補助,另還提供低利貸款及實質協助受災農民復耕、復健。行政院農委會最新統計年報結算,民國 103 年之農業天然災害現金救助約 6.7 億新臺幣,然而,每年的現金救助金可隨不可預測的災害發生頻率,一年曾高達近 57 億。隨著天然災害的強度與頻率的增幅,截至民國 102 年,總金額已超過 370 億新臺幣,農民若仍全仰賴政府支應的救助金,將不足以保障其財產安全。
再者,根據 299 期-農業災害風險管理新思維與挑戰的農訊雜誌報導,現行制度設計常引發目標補助群不明確、救助金過高或不足等糾紛,導致無法充分反映個別農戶的投資成本與風險管理。民國 104 年,行政院農委會以商業保險模式試辦高接梨天然災害保險。在三年的試辦期間,採用災害救助與保險兩種方式併行辦理。對於農業天然災害保險的可行性評估,除了臺灣農作物種類多產量少,保險業者難拿到足夠的保單之外,現行臺灣保險業亦缺乏專業農業勘災、核保及理賠勘損人員,就認定財產受到天然災害的創傷與否及程度而言,恐怕爭議性相對較高。臺灣雖對颱洪災害的早期預警以及跨部門防災整合部門的工作熟練,若要對臺灣農業導入天然災害保險,氣象災害之防禦對策是不容忽視的。
巨災風險管理與保險制度創新研究這本書中指出,氣象災害之防禦牽涉層面廣泛,既是考驗組織管理亦是挑戰科學技術,需要多門學科領域合作研究。藉由建立各種氣象災害評估指標體系、加強氣候災害風險控制的技術,與保險部門通過保險轉移災害風險。就臺灣的地理位置而言,可預期在地農業天然災害保險具有高風險、高成本、高理賠之特性,期待臺灣推出此保險的同時,能借鏡已實施農作物保險的國家,訂定出合理的財產風險分擔機制。
參考文獻
1. 元華文創。2015。巨災風險管理與保險制度創新研究。
2. 行政院國家科學委員會。2011。臺灣氣候變遷科學報告 2011。
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9. 維基百科。保險。
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11. The World Bank. 2005. Natural Disaster Hotspots: A Global Risk Analysis.
